Ricorso per conflitto di attribuzioni della Regione Emilia-Romagna, in persona del presidente della giunta regionale pro tempore, autorizzato con deliberazione della giunta regionale n. 2560 del 9 dicembre 2003 (All. 1), rappresentata e difesa - come da procura rogata dal notaio Federico Stame del Collegio di Bologna n. di rep. 47837 del 16 dicembre 2003 (all. 2) - dagli avvocati Giandomenico Falcon di Padova e Luigi Manzi di Roma, con domicilio eletto in Roma presso lo studio dell'avv. Manzi, via Confalonieri n. 5; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri per la dichiarazione che non spetta allo Stato, e per esso al CIPE, di approvare, in assenza dell'intesa con la Regione Emilia-Romagna sul programma delle infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare nel territorio della regione e nonostante l'espresso parere negativo della regione stessa, il progetto preliminare della linea 1 della metropolitana ad automazione integrale di Bologna, nonche' per il conseguente annullamento della deliberazione del CIPE 1° agosto 2003, n. 67, Primo programma delle opere strategiche - legge n. 443/2001 - Metro leggero automatico di Bologna (pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 258 - serie generale, del 6 novembre 2003 - all. 3), con la quale tale organo ha proceduto all'approvazione del predetto progetto preliminare in violazione delle prerogative costituzionali della Regione Emilia-Romagna, ed in particolare in violazione: degli artt. 117 e 118 della Costituzione; dell'art. 136 Cost., in relazione al giudicato costituzionale di cui alla sentenza n. 303 del 2003; dell'art. 1, comma 2, lett. c) della legge n. 443 del 2001; dell'art. 3, comma 6, lett. b), del decreto legislativo n. 190 del 2002; del principio di leale cooperazione tra Stato e regioni, per i profili e nei modi di seguito illustrati. F a t t o La realizzazione di un sistema di trasporto rapido collettivo per l'area di Bologna costituisce un opera di evidente e preminente interesse regionale. Il presente ricorso non e' dunque rivolto ad avversare la realizzazione di tale sistema, bensi' a contrastare gli atti con i quali lo Stato ha unilateralmente proceduto alla ideazione, localizzazione e persino approvazione del progetto preliminare di una specifica opera denominata Metro leggero automatico di Bologna, non solo in assenza del raccordo con la Regione Emilia-Romagna previsto dalla Costituzione e dalle disposizioni di rango legislativo attuative di essa, ma persino in contrasto con le sue espresse determinazioni circa la localizzazione dell'opera e le sue caratteristiche concrete. In effetti, il CIPE con la deliberazione 1° agosto 2003 qui impugnata ha approvato il progetto preliminare dell'opera: 1) in assenza dell'intesa tra Stato e regione in relazione al Programma delle infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare nel territorio della regione e circa la loro localizzazione; 2) avendo invitato il presidente della regione a partecipare alla riunione del CIPE del 1° agosto con nota del 31 luglio, ovvero meno di ventiquattro ore prima; 3) nonostante che con deliberazione 14 maggio 2003, n. 848 (all. 4), recante Espressione delle valutazioni sul progetto preliminare di Metropolitana leggera automatica di Bologna comprendente la linea 1 e 2 nonche' le infrastrutture connesse, la giunta regionale avesse espressamente provveduto a «manifestare l'impossibilita' per la Regione Emilia-Romagna di esprimere una valutazione positiva ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo n. 190/2002» ed a «stabilire che la giunta regionale stessa si rende contestualmente disponibile a considerare ogni proposta tecnica di soluzione adeguata». In questi termini, la deliberazione assunta costituisce palese e radicale violazione delle prerogative costituzionali della ricorrente regione, risultando cosi' illegittima ed arbitraria per le seguenti ragioni di D i r i t t o 1) Violazione delle prerogative costituzionali della regione per approvazione da parte del CIPE del progetto preliminare in assenza della previa necessaria intesa della regione sul Programma delle infrastrutture pubbliche e private e gli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare nel territorio della regione. L'opera in questione e' realizzata nel quadro della disciplina della realizzazione delle infrastrutture di interesse strategico di cui alla legge n. 443 del 2001 ed al decreto legislativo n. 190 del 2002, emanato in attuazione di essa. L'elemento di avvio della procedura e' l'individuazione delle opere, a mezzo di un programma approvato dal CIPE. La Metropolitana di Bologna e' compresa nel primo programma, approvato dal CIPE con la deliberazione 21 dicembre 2001, n. 121. Di fronte alla contestazione, da parte delle regioni, della disposizione che attribuisce al CIPE l'approvazione del programma delle opere, codesta ecc.ma Corte costituzionale, con la sentenza n. 303 del 2003, ha ritenuto (punto 4.1 in diritto) che «predisporre un programma di infrastrutture pubbliche e private e di insediamenti produttivi e' attivita' che non mette capo ad attribuzioni legislative esclusive dello Stato, ma che puo' coinvolgere anche potesta' legislative concorrenti (governo del territorio, porti e aeroporti, grandi reti di trasporto, distribuzione nazionale dell'energia, etc.)» e che «per giudicare se una legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarieta' e adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le regioni interessate, alla quale sia subordinata l'operativita' della disciplina». La Corte ha poi ritenuto che «nella specie l'intesa e' prevista e ad essa e' da ritenersi che il legislatore abbia voluto subordinare l'efficacia stessa della regolamentazione delle infrastrutture e degli insediamenti contenuta nel programma di cui all'impugnato comma 1 dell'art. 1», ed ancora che «non e' rilevante se essa preceda l'individuazione delle infrastrutture ovvero sia successiva ad una unilaterale attivita' del Governo», dato che se «tale attivita' sia stata gia' posta in essere, essa non vincola la regione fin quando l'intesa non venga raggiunta». Di conseguenza «l'interpretazione coerente con il sistema dei rapporti Stato-regioni affermato nel nuovo Titolo V impone infatti di negare efficacia vincolante a quel programma su cui le regioni interessate non abbiano raggiunto un'intesa per la parte che le riguarda, come nel caso della deliberazione CIPE del 21 dicembre 2001, n. 121». Per quanto riguarda la Regione Emilia-Romagna, nessuna intesa e' ancora intervenuta sulla individuazione delle infrastrutture di interesse strategico, con conseguente inefficacia, allo stato degli atti, della deliberazione del CIPE ricordata nella sentenza. Ne consegue che nessun atto ulteriore della procedura puo' essere legittimamente compiuto in assenza di questa intesa pregiudiziale, e che in particolare la approvazione da parte del CIPE del progetto preliminare di un'opera attuativa di un programma ancora inefficace costituisce una evidente illegittimita', ed una altrettanto evidente violazione delle prerogative costituzionali della Regione Emilia-Romagna. 2) Violazione delle prerogative costituzionali della regione per tardiva convocazione del Presidente della regione, in violazione dell'art. 1, comma 2, lett. c), della legge n. 443 del 2001 e del principio di leale collaborazione. Come la stessa delibera qui impugnata enuncia nel secondo «visto», la legge n. 443 del 2001 dispone all'art. 1 che sia demandato al CIPE «integrato dai presidenti delle regioni e delle province autonome interessate, il compito di approvare il progetto preliminare e definitivo delle opere». L'importanza di tale partecipazione e' stata sottolineata dalla predetta sentenza n. 303 del 2003 di codesta Corte costituzionale, la quale, nel respingere la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, lett. c), della legge n. 443 al punto 6.2 in diritto cosi' si esprime: «la disposizione impugnata, nell'attribuire al CIPE, integrato dai presidenti delle regioni e delle province autonome interessate, il compito di approvare i progetti preliminari e definitivi delle opere individuate nel programma di cui al comma 1, non circoscrive affatto il ruolo delle regioni (o delle province autonome) a quello meramente consultivo, giacche' queste, attraverso i propri rappresentanti, sono a pieno titolo componenti dell'organo e partecipano direttamente alla formazione della sua volonta' deliberativa, potendo quindi far valere efficacemente il proprio punto di vista». Cio' tanto piu' in quanto «l'approvazione dei progetti deve essere comprensiva anche della localizzazione dell'opera, sulla quale, come gia' per la relativa individuazione, ai sensi del comma 1 dell'art. 1, e' prevista l'intesa con la regione o la provincia autonoma interessata [lettera b) del medesimo comma 2]». Il modo in cui lo Stato interpreta questa essenziale garanzia risulta dalla seguente circostanza: fissata la riunione del CIPE per il 1° agosto, il 31 di luglio viene spedita al presidente della Regione Emilia-Romagna e a tre altri presidenti di regione una nota datata 31 luglio 2003, dal seguente tenore: «secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 2, lettera c), della legge 21 dicembre 2001, n. 443, si invitano i signori presidenti delle regioni in indirizzo a partecipare alla seduta del CIPE, convocata per il 1° agosto 2003, ore 9,30, presso Palazzo Chigi - sala verde, per l'esame dei seguenti argomenti all'ordine del giorno: Programma grandi opere: proposte di approvazione di progetti e finanziamento: ...C) Metropolitana di Bologna... In caso di impossibilita' del Presidente ad intervenire potra' essere delegato un componente della giunta regionale» (all. 5). Conviene osservare subito che tale ultima possibilita' - benche' evidente segno dell'imbarazzo per una convocazione cosi' evidentemente tardiva - e' essa stessa completamente illegittima. Non solo infatti l'art. 1, comma 2, lett. c), della legge n. 443, ai cui sensi avviene la convocazione, parla di «CIPE integrato dai presidenti delle regioni o delle province autonome interessate», senza alludere ad una possibile delega, ma puntualmente l'art. 1, comma 5 del regolamento del CIPE (approvato con delibera CIPE n. 63 del 1998), dopo avere ricordato, tra l'altro, che «qualora siano all'ordine del giorno argomenti di specifico interesse di una regione o provincia autonoma su invito del presidente, partecipano alla discussione i presidenti regionali o provinciali interessati», precisa che «gli invitati ai sensi del presente comma non possono delegare la partecipazione alla riunione». Quel che qui importa, comunque, e' che il presidente della regione e' stato invitato alla riunione con un preavviso inferiore alle 24 ore! Si tratta di un tempo incredibilmente breve ed evidentemente insufficiente sia a predisporre la documentazione e le valutazioni necessarie ad una proficua partecipazione, sia a consentire materialmente al presidente di essere presente, non potendosi pensare che ogni impegno gia' previsto per il giorno successivo possa essere discrezionalmente cancellato. Conviene poi ricordare che il regolamento interno del CIPE prevede che le riunioni siano convocate almeno cinque giorni prima (art. 5), che esse siano preparate dall'istruttoria svolta dalle competenti commissioni (art. 2), che ai lavori di tali commissioni sia pure invitato il presidente della giunta regionale, o un componente della Giunta da lui delegato (art. 2, comma 13). E sembra evidente che riunioni come questa, dedicate a progetti non solo rilevanti ma anche estremamente complessi (nello stesso giorno si esaminava anche la questione del ponte sullo stretto di Messina), devono necessariamente essere preparate con largo anticipo. Comunque stiano le cose, e' del tutto evidente che l'invito rivolto al presidente della giunta regionale a meno di ventiquattro ore di distanza dalla riunione gia' convocata risulta del tutto inidoneo a soddisfare il requisito di partecipazione imposto dalla legge a tutela delle prerogative regionali ed il principio di leale collaborazione nei rapporti tra Stato e regioni. Di fatto il presidente non e' stato in grado di partecipare alla riunione, e non e' stato possibile altro che far constare il dissenso regionale attraverso il deposito della gia' ricordata deliberazione della giunta regionale n. 848 del 2003: della quale peraltro il CIPE, come subito si dira', non ha tenuto alcun conto. Di qui, anche sotto questo profilo, l'illegittimita' e arbitrarieta' costituzionale della deliberazione impugnata. 3) Violazione delle prerogative costituzionali della regione per approvazione da parte del CIPE del progetto preliminare nonostante il dissenso regionale, e per omessa attivazione delle procedure di superamento del dissenso. Come esposto in narrativa, la Regione Emilia-Romagna ha preso posizione sul progetto della Metropolitana di Bologna con la deliberazione n. 848 del 14 maggio 2003. Con tale deliberazione la giunta regionale aveva manifestato «l'impossibilita' per la Regione Emilia-Romagna di esprimere una valutazione positiva ai sensi dell'art. 3 del decreto legislativo n. 190/2002» ed aveva precisato «che la giunta regionale stessa si rende contestualmente disponibile a considerare ogni proposta tecnica di soluzione adeguata». A questa presa di posizione della giunta avrebbe dovuto conseguire o una nuova fase interlocutoria informale, al fine di giungere all'intesa, o la formale attivazione della procedura di composizione del dissenso di cui all'art. 3, comma 6, lett. b) - non trattandosi ovviamente di infrastrutture di carattere internazionale o interregionale - del decreto legislativo n. 190 del 2002. Viceversa la delibera che qui si impugna, senza per nulla citare nelle proprie premesse la delibera n. 848 del 2003 (pure comunicata immediatamente al Ministero delle infrastrutture, e depositata altresi' presso lo stesso CIPE), considera la posizione della regione notando che «il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha esposto le osservazioni pervenute dai vari organismi interessati», che «in particolare la regione» si sarebbe «espressa sfavorevolmente sulla localizzazione della linea 2» (posizione che sarebbe stata accolta dal Ministero); inoltre, la regione avrebbe «fatto proprie le osservazioni formulate dalla Provincia di Bologna in ordine ad alcuni profili di carattere ambientale», ma il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, «sulla scorta di dettagliate relazioni specifiche redatte dal comune, ritiene di non condividere le osservazioni stesse, concludendo che puo' essere espresso parere favorevole di compatibilita' ambientale dell'opera, subordinatamente al rispetto delle prescrizioni riportate nel citato S.I.A.». Dunque, pur non riportando in modo esatto la posizione della regione, la stessa deliberazione qui impugnata evidenzia il dissenso regionale, dissenso che determina, a termini dell'art. 3, comma 6, lett. b) del decreto legislativo n. 190 del 2002, la necessita' di aprire una apposita fase procedimentale rivolta al raggiungimento di un accordo. Si aggiunga che in realta' il dissenso regionale, espresso nella delibera n. 848 del 2003, ha contenuti e ragioni diversi da quelli erroneamente ritenuti dal Ministero, e comunque ulteriori rispetto alle valutazioni ambientali formulati dalla provincia (di cui la deliberazione regionale prende atto, trasmettendole al Ministero). In particolare l'allegato 1 alla delibera n. 848, da questa richiamato come propria parte integrante, evidenzia l'inaccettabilita' allo stato attuale del progetto per una pluralita' di ragioni e sotto una pluralita' di profili, da quello dei Percorsi previsti (punto 1), a quello della Stima della domanda potenziale, anche in relazione alla Analisi e valutazione economica del progetto (punto 2 e punto 5), a quello dei Parcheggi di interscambio (punto 3), a quello denominato Infrastruttura (punto 4). Cosi', quanto al fondamentale profilo dei percorsi, la regione evidenzia che «nel progetto preliminare e' stata inserita la linea per l'aeroporto, ma e' scomparsa l'antenna di Giuriolo (collegamento verso Nord con la stazione di Corticella)», e che «cosi' facendo rimane priva di collegamenti forti una fra le aree urbane che esprimono gia' oggi la maggiore quantita' di domanda», dato che nei relativi quartieri «risiede una popolazione di circa 50.000 abitanti». La stima della domanda potenziale si ritiene sopravvalutata; la posizione dei parcheggi di interscambio non felice; le caratteristiche dell'infrastruttura, con particolare riferimento alla distanza eccessiva tra le fermate, insufficiente a garantire un buon servizio; i costi eccessivi e non prudentemente calcolati. E' in relazione a tali fattori che la regione ha espressamente affermato nella deliberazione n. 848 «l'impossibilita' ... di esprimere una valutazione positiva», ed ha espressamente richiesto la formulazione di una proposta «adeguata al superamento delle criticita' sopra evidenziata», dichiarandosi disponibile «a fornire la collaborazione tecnica necessaria per il buon esito della procedura». Risulta dunque con ogni evidenza che, nell'ambito della procedura di cui al decreto legislativo n. 190 del 2002, la regione ha espresso il proprio motivato dissenso; che avrebbe dovuto essere attivata la procedura prevista per questa ipotesi dall'art. 3, comma 6, lett. b), del citato decreto; che l'avere invece il CIPE approvato il progetto preliminare della Metropolitana di Bologna, incurante del dissenso regionale, rappresenta una arbitraria ed illegittima violazione delle prerogative costituzionali della regione.